【编者按】近日，“经邦论道”改革系列讲座第一场成功举办。国务院发展研究中心研究员吴敬琏带来了题为“中国新时期的改革议程”的讲座。吴敬琏教授回顾了近几年来中国发展的成绩，并指出改革的推进使经济发展取得巨大成就，但也造成许多严重问题。在这种情况下，十八大为“中国向何处去”确定了正确的方向，因此必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。

党的十八大成果很多，重启了中国的改革议程，我想就此谈四个问题。第一，十八大为“中国向何处去”确定了正确的方向。第二，如何落实十八大为全面深化改革所做的决定。第三，今年做什么。第四，如何保证总体改革成功实施。

说起发展的成绩，这是值得自豪的，可是伴随而来的问题也很严重。比如资源越来越短缺、环境被破坏、产能过剩、腐败等。出现这些情况是因为改革进度不快，改革不彻底。

先讲第一个问题，十八大为“中国向何处去”确定了一个正确的方向。实际上，在十八大以前，中国的经济和社会发展走到了一个新的十字路口，中国向何处去变成一个非常严峻的问题。为什么在十八大以前出现了这样一个问题，它的内容是什么，它的原因是什么。

我认为，基础原因是中国的改革采取了增量改革的办法，也就是说，不是在很短的时间内全部改变中国的体制，而是在存量基本不动的情况下，在增量上扩大市场趋向。这样一来就出现了一个问题，即两种体制并存，这出现在上世纪80年代中期。

从上世纪80年代开始，粗放型增长模式的转型步履维艰，它造成低效率、资源浪费、环境破坏、内外经济失衡等问题。另外，两种体制并存造成一种寻租环境，行政权力进入了经济活动，腐败蔓延。

到了21世纪初期，这个“两头冒尖”的问题愈演愈烈，为什么会出现这样的情况?因为一个双重体制出现过渡性的制度状态有两个可能性，一是通过改革，政府逐渐从微观经济中退出，进一步去推进市场化、法治化和民主化改革。另外一种可能性是，强化这个双重体制的另一重，即强化国家对经济和社会的管控，推行威权发展主义政策。

1993年的十四届三中全会通过了一个关于建设中国社会主义市场经济体制的总体规划，根据这个规划，从1994年开始进行了一个系统性的改革，加上十五大提出调整和完善所有制结构，建立基本经济制度，于是在上世纪末，社会主义市场经济体系宣布初步建立。这一市场经济制度的初步建立，解放了中国民间原来存在但是被压抑的创业精神和创业能力，民间创业精神的喷发推动了中国经济的强劲发展。

改革开放以前，中国经济的增长基本上靠投资。改革开放以后，经济增长不只是靠投资，还靠效率的提高。

说起发展的成绩，这是值得自豪的，可是伴随而来的问题也很严重。首先，粗放的增长方式所引起的问题越来越严重。第一是资源越来越短缺，第二是环境被破坏。另外一些无法直接感受到的问题也非常严重，比如产能过剩、消费不足，劳动者不能够共享经济发展的成果、贫富差距拉大，储蓄和消费关系失衡等。还有一个问题就是腐败。出现这些情况是因为改革进度不快，改革不彻底。

2011年，整个社会的思潮和社会气氛发生了某种程度的变化，改革的声音重新活跃起来。之所以会发生这样的变化，一方面是因为越来越多的人认识到开倒车是没有出路的。另外就是现实的教育。

碰到这些问题该怎么去解决?无外乎两种办法。

一种办法是推进改革。十五大和十五届四中全会决定了不仅企业要改革，国有经济布局也要调整。所以在上世纪末，国家制定了一些重要行业骨干企业的改革方案，第一步是做了二级公司的公司化改制。到了2002年、2003年的时候，二级公司大体上都实现了公司化改制，这个时候要改一级公司，但明显感到动力不足。一个很明显的问题就是，当改革触及重要的权力和重要的利益时，改革速度就放慢了。

2002年，国务院发了一个五号文件，确定改革电力部门，大体设想是改革以后在发电和售电这两个环节上放开，所以当年五号文件有四件事要做，第一叫网厂分开，就是发电厂跟电网分开。第二件事叫做竞价上网。第三件事就是输配放开。第四件事是把售电和卖电分开。这个方案2002年的时候就有了，2003年的时候开始网厂分开，网厂分开对于我们现在发电厂的建设和电厂营运效率的提高起到了很好的作用，可是第二步就停那了，到现在为止，电力部门仍是垄断的，而电价是放开的，由发改委规定。所以这一改革就卡住了。

2003年，十六届三中全会通过了一个决议叫做完善社会主义市场经济，这个决议指出，我们的经济发展还存在许多体制性障碍，所以要通过若干重要方面的改革使得这个初步建立起来的很不完善的经济体制完善起来。

这个决议过了五年十年以后，人们回头一看，它指出了我们这个体制中存在着的很多问题，也指出要进行改革。但是这些年没有什么改革，于是它就出现了一个问题——不进则退，因为改革的停滞使得那些消极的东西变得尤为严重，面对消极的东西怎么办?出现了两种不同的看法。一种看法是想通过改革来解决，另外一种对应的方案就是往回走。2003年开始，有一些人提出要回到无产阶级专政下的资产改革。

这种趋势不仅在理论上有所反映，在思想界也有。最先的说法叫做北京共识，后来有一种更加明确的说法叫做中国模式。以前说中国模式不但促成了中国的发展，而且是世界的榜样。他们描述的中国模式，归根到底就是强势政府。强势政府为什么就有优势?因为强势政府可以集中力量办大事，靠强势政府去动员资源，用海量投资来实现高速增长。他们津津乐道的奇迹有两个，一个是高铁奇迹，一个是重庆奇迹。这种说法在2008年、2009年得到了一些认可，因为西方国家出现了全球金融危机，西方国家的政府会用一些国家力量去支持甚至收购某些企业，于是有人就说西方国家学习了中国模式。

到了2010年，这种声音到了最高峰。所以，这个时候的中国就处在一个十字路口，坚持十一届三中全会以来的路线，坚持改革开放，这是广大群众希望的。但另有声音说要走另外两条路，一条是国家资本主义、权贵资本主义，一条是回到旧体制、旧路线。这个时候，一些弱势群体的根本利益是跟改革开放连在一起的，但是其中一部分人也被民粹主义和民族主义的口号所迷惑。

这种情况让人担心，但在2011年，整个社会的思潮和社会气氛发生了某种程度的变化，改革的声音重新活跃起来，特别是在一些具有社会责任感、具有一定分析能力的人中间，这种坚持改革的思想变得越来越强劲。我想之所以会发生这样的变化，一方面是因为越来越多的人认识到开倒车是没有出路的。另外就是现实的教育，比如前文提到的高铁奇迹。本来温州撞车跟高铁没有直接的关系，可是这件事情引发了一个大讨论。中国很需要建设高铁，而且其建设成绩看起来很不错，但是深入地去分析这个问题，那么所揭露出来的事实可以使人看到，中国需要建设高铁，但是原来的铁道部是一个非常特别的部门，它超级的政企合一，所以它可以无所顾忌地胡作非为。此外，高铁建设本来是为了提高效率，可是因为用了这样一个体制进行建设，它的一切目标就变了。如果在市场体制中进行建设，那么浪费与腐败不至于到这样一个程度。

“向何处去”这个问题的关键在于是继续进行市场化改革还是走国家资本主义道路，十八大报告里面讲得很清楚，要处理好政府和市场的关系。

十八大不负众望，为站在十字路口的中国，寻找了一个原则性的回答，这个回答就是坚持十一届三中全会以来的改革开放路线。十八大报告里的提法是“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域的改革”。经济改革方面讲得更明确，“要坚持社会主义市场经济的改革方向”。刚才说到，“向何处去”这个问题的关键在于是继续进行市场化改革还是走国家资本主义道路，十八大报告里面讲得很清楚，要处理好政府和市场的关系。处理好政府和市场的关系要达到一个什么样的目标呢?要更大程度和更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。

政治改革方面，十八大基本上重申了十五大、十六大、十七大关于政治改革的一些要求。十五大提出的要求是建设社会主义法治国家，十六大、十七大提出建设社会主义民主政治，提升政治文明。十八大提出要加快推进社会主义民主政治制度建设，实现国家各项工作法治化。

党的十八大决心推进改革，全面深化改革。党中央这么宣布只是重新改革的第一步，关键在于怎么落实，以及解决改什么、怎么改的问题。

落实改革的第一件事是要确定改革目标，目标确定以后才能具体化。

第二件事是选出重点，制定改革方案，而且根据重点与改革方案之间的顺序和组合制定一个总体规划。1993年，十四届三中全会通过了一个决议，叫做关于建议中国社会主义市场经济的若干决议，共50条。这个决议当时叫行动纲领，也叫总体规划，它起了很重要的作用。第一，它提出改革是整体推进的，改变了过去改革是单向促进的情况。第二，它确定了重点，当时叫五个支柱，包括财政及财税改革、银行改革、外汇管理体制改革、新的社会保障体系的建立、国企改革，决议根据这五者之间的协同关系制定了一个框架性的规定。

1994年，按照十四届三中全会的决定，我国实施了整体改革。1997年的十五大确定调整完善所有制结构，国有资本有进有退，小企业放开搞活，民营企业和非公经济成为社会主义市场经济的重要组成部分。这一系列的改革，使得我们能够在上世纪末把社会主义市场经济的基本框架建立起来。

现代市场经济是一个巨大又复杂的系统，不能够边设计边施工，也不能由各个部门自己去设计，然后拼起来，还是应该由一个超脱于局部利益的高层权威机构，在下层创新的基础上，进行顶层向下的设计。

十八大已经确定了目标，现在最主要的工作是落实第二件事。去年12月，中央经济工作会议提出了六项要求，其中最重要的是深入研究全面深化改革的顶层设计和整体规划，明确提出改革的总体方案、路线图和时间表。

实际上这是一项很艰巨的任务，它的困难程度不一定亚于制定目标。因为总体方案涉及不同人的利益，并且改革中不仅有经济问题，还有社会保障体系等问题，所以制定研讨改革的总体方案和路线，有的时候不只是理论与学术问题，它需要各界人士的参与。

对于要不要进行总体方案的设计，各方有不同的意见，主要从两个不同的角度提出来，一是说现在的市场经济是自然形成的，它是一种自然演进的过程，不需要进行设计。我不太同意这一观点，我还是觉得要进行总体设计，因为从一些发达国家来看，其现代市场经济制度经过了几百年的时间，而我们是一个后进国家，不能再等几百年让它自然形成。

现代市场经济是一个巨大又复杂的系统，不能够边设计边施工，也不能由各个部门自己去设计，然后拼起来。部门进行设计是子系统由下而上去设计，最后不能互通，不能运作。而且每个部门进行设计的时候往往会倾向于自己的利益发展，最后拼起来就不能形成一条完整的协同路径。所以，还是应该由一个超脱于局部利益的高层权威机构，在下层创新的基础上，进行顶层向下的设计。顶层设计这个词来自网络工程学，建设网络的时候先要有设计，但是这个设计要先从顶层开始，然后往下去设计。

另外一种怀疑是，由上到下进行设计会不会抑制从下到上的创新?这个问题确实是需要注意的，所以在做顶层设计的时候，一定要让更多的人参与，要倾听民众的改革诉求和基层政府的政治创新。实际上，这些年来也是这样做的，近年来一些地方进行了很有意义的改革实验，这些实验都应该吸收到总体规划中去，譬如上海的国资退出竞争性行业已有三年。还有一件事也是地方发起的，那就是营业税改增值税，这一改革的进度很快，前年提出来以后在上海试点，很快主要的城市都要求参加试点，而且财政部的税政司和国税总局也看到了这一改革对发展服务业、对转变经济发展方式的意义。广东有一些基层的创新也很有意义，一个是工商登记简化，另外一个是民间组织的无主管设立。

所谓的以问题导向确定改革项目就是要在社会广泛参与的情况下，分析当前社会层面存在的各种突出矛盾，找出造成问题的体制性原因，提出需要改革的项目。

如果说今年的主要任务是明确提出总体方案，那么先要研究，在时间已经很紧的情况下怎么来做?实际上，就北京来说，已经有很多的研究机构、行政部门、官方及民间的组织在研讨这个总体方案。

首先要注意的是，以问题导向去确定改革项目。所谓的以问题导向确定改革项目就是要在社会广泛参与的情况下，分析当前社会层面存在的各种突出矛盾，找出造成问题的体制性原因，提出需要改革的项目。然后，把提出的改革项目归纳起来，按照体制的领域列出改革项目的清单，比如说财税体制方面要进行哪些改革，金融体制方面要做哪些改革，国有经济方面要做哪些改革。最后进行梳理，选择出一些重点，并且根据这些重点与改革之间的关系确定总体的方案。

这里存在一个问题，就是实践了第一步第二步以后，会发现问题成堆，需要改革的事情太多了。前一段时间，在陆家嘴论坛，我见到一位美国经济学家，他表示，2013年的中国，改革无所不包，实际上力量有限，改革这件事情还是需要很大的力量去关注的，要有各种配套的支持，四面出击，力量就会分散，那肯定什么都搞不成。但是又不能单向改革，它肯定有一些紧密连接的改革要配套进行。

要从根本上解决低收入者的问题，就要从生产上解决，要赶快让农民工成为拥有更多知识、更多技术的劳动者，这样他们创造的价值多了，他们的收入就提高了，如此才能从根本上缩小贫富差距。

现在好像大多数单位、学者和业界的人都在做问题导向这件事，问题导向不太容易，我举几个例子。比如腐败问题，这是大众最关心的问题之一，怎样才能遏制腐败?我们过去似乎对这个问题研究得不够。腐败这么严重，它的体制性原因是什么?学界有过研究，2000年，尉健行任中纪委书记时，他提出，腐败要从源头上管。这个源头在哪里呢?最重要的就是审批制。所以在2001年，国务院设立了企业审批办公室，2002年，国务院减少了很多的审批项目。当然这涉及很多人的权利和利益，因此实际上减得并不是那么多。

2004年以后，出现了“过热”一词，这时候对“过热”做出了一个在经济学家来看不正确的判断，叫做宏观经济没有全部过热，是局部过热，某一些行业过热，要求发改委去撤减某些行业中的项目。于是2004年以后，变相审批比原来更多，原来对腐败的体制性原因的分析，被人们遗忘了。

现在对待腐败这个问题，一定要研究其制度原因是什么，就如十六届三中全会讲的，这个体制性的问题在哪里。看起来这个问题是腐败，腐败最重要的体制性原因是寻租的制度基础，是行政权力对于经济活动的干预。首先一条就是政府掌握的资源太多，支配资源的权力太大，而这个权力又没有受到监督和制约。

另一个社会街谈巷议的热点问题是收入。这些年，国家领导人也非常关心这个问题，热切地希望缩小收入差距，但是我总觉得对于这个问题产生的基础性原因分析得不够，于是就把注意力放在二次分配上了。如果主要靠二次分配，那么会有很多问题，二次分配主要是用政府的力量。政府的力量存在一个副作用的问题，因为由政府去解决收入差距的问题，它的政策取向不一定符合公正、正义的要求。而这个基础问题又不能解决，于是它的财力就无法支撑，财力用得过多，本身又并不创造财富，所以就加税，税收增加并不能增加整个社会的财富，反而削弱了共同富裕的基础。

现在收入差距拉大，从其形成基础来说，在于生产中，劳动收入的份额降低，而劳动者又大多数是所谓的农民工，没有知识、没有技术，所以他们的收入水平不可能会提高。对此，政府用了一些行政办法，比如规定每年都要提高最低工资，有一些地方还规定每年每人的工资增长比。在劳动者无法有更多价值创造的情况下，企业就难以支撑，特别是在当前整个经济环境不好的情况下，比如南方有一些地方企业家就抱怨，如果不增加工资，那么麻烦就会很大，如果增加工资，本来附加价值就很低，利润就很微薄，增加了工资以后就亏损，所以他干脆选择歇业。

很多官员都是学马克思主义经济学的，其实马克思在十九世纪是从基本的东西去分析的。他说资本对劳动的比例原来越来越高，所以资本的收入比劳动力的收入增长得快，这造成了贫困化，这种情况至少对我们农民工来说是类似的。要从根本上解决低收入者的问题，就要从生产上解决，要赶快让农民工成为拥有更多知识、更多技术的劳动者，这样他们创造的价值多了，他们的收入就提高了，如此才能从根本上缩小贫富差距。另外还有垄断问题。这些问题要得到解决，需要一系列改革。

改革首先要转变经济增长方式。有一个问题是现在比较热的，那就是城镇化。政府如今强调加快城镇化建设，而现在实际生活中的城镇化是一种旧型城镇化。旧型城镇化的问题已经被质疑了近十年，即用摊大饼的方式把城市变成了房地产开发地，导致城市化成本太高，造成投资和土地的大量浪费。城镇化应该是人的城市化，因为人的集聚、人和人之间的交流才能产生新的思想、技术和理念，才能提高效率。现在土地城市化的速度比人城市化的速度高一倍以上，这样无法达到城镇化应该取得的效果。另外，建成的城市因为运用了摊大饼的方式，专业化程度很低。每个人的生活半径都很长，于是交通拥堵、污染的严重程度降低了整座城市的运行效率。旧型城镇化为什么这么顽固?我认为原因是存在一系列制度缺陷。

首先是土地产权制度。土地产权制度规定了农村土地是农村集体的，而农民对这个集体没有约束。1982年宪法规定，城市土地是国有的，所以在城市化的过程中，农村征收土地的差价就变成一块非常诱人的蛋糕。

第二，政府的职能。城市有两个来源，在西方国家，城市是从市来的;在中国，城市是从城来的，城在古汉语的意思是都，就是国的首都，有政治的内涵。所以计划经济以来继承了一个传统，即城市由政府主导。政府主导，就不是根据经济效率去实现城市化了，政府追求的是政绩。此外，还要加上其他一些体制问题。比如虽然城市与独立的人是一样的，大家平权，但是城市也分不同级别，越高级的城市，其资源的掌握就越丰富。城市规模越大，政治级别就越高，于是形成一个循环，每座城市都运用自己支配城市的权力把城市做大，其支配资源的权力也就越大。

旧型城镇化造成的资本浪费会在宏观经济上体现出来，表现为货币超发、通货膨胀等。要解决这些问题，一定要从体制入手，这样才能够真正按照政府提出的要求进行新型城镇化建设。

改革方案的核心目标是建立竞争性的市场体系。首先，放开商品和要素价格。其二，确保竞争性市场的产权基础。其三，消除行政垄断和政府对微观经济的干预。其四，厉行法治。

我认为，改革方案的核心目标是建立竞争性的市场体系。如果希望市场能够在资源配置中起到基础性的作用，并且建立兼容的激励机制，那么就应该形成竞争价格。建立竞争性的市场体系，有四项工作是必须做的。

首先，放开商品和要素价格。商品价格自由化的程度高一点，要素价格就要差一些。

其二，确保竞争性市场的产权基础，确保不同所有制主体的财产权利得到平等保护，不同所有制企业平等地使用生产要素。

其三，消除行政垄断和政府对微观经济的干预。

其四，厉行法治。出于各种各样的原因，市场需要监管，但是目前监管的方法有问题，与市场经济的本性不符。总体来说，应从事先的监管改为事后的监管，从实质性审批转为合规性监管。

围绕核心目标，应辅以四方面配套改革。第一是财税体制改革，第二是金融体制改革，第三是社会保障体系改革，第四是国有经济改革。

围绕核心目标，应辅以四方面配套改革。第一个配套改革是财税体制改革，它包含三个方面。

一是要回归公共财政。

二是要解决当前尖锐的地方预算问题，解决收入和支出的不对称。解决这一问题应从两方面着手，一方面需要增加地区预算的等级收入，另一方面提高中央预算的支出责任。有一些支出责任过分分散，比如社会保障和义务教育的支出责任都在县以下的等级，它们需要上收。中国这么大一个国家，一定会有转移支付。过去转移支付的比重很高，中央的等级收入占了整个收入的近60%，但是中央预算支出不到全部预算支出的20%，由此可见，转移支付的部分很多，而且很不规范。转移支付将来仍然会占相当大的比例，因此，要建立规范的转移支付制度。

三是要提高预算的透明度，加强人民代表大会和公众对于预算制定和执行的监督。

第二个配套改革是金融体制改革，其中最重要一条是继续推进利率市场化和汇率市场化改革。利率市场化去年已经迈出步伐，虽然步幅很小，但是这个方向值得继续。汇率市场化从2005年开始，从去年第四季度的情况看，汇率已在上下波动，但是因为世界范围内的量化宽松，所以升值压力变得很大。

二要壮大债券市场。原来延续计划经济的办法是多头管理，企业债的发行由发改委监管，流通由证监会监管，中国人民银行这几年搞了一个银行间的债券市场，使得这一部分的企业债发展很快，但是这还不够，必须要壮大这个市场。

三要加快资本市场项下人民币可兑换改革。

四要继续推进人民币的国际化。人民币国际化是急不来的，不能把它作为一个国家的硬性任务去完成。

第三个配套改革是社会保障体系改革。首先，这与国有企业相关。根据民间机构和全国社会保障基金会的研究，我国社会保障基金有很大的缺口。如果民间机构和全国社会保障基金理事会是对的，那么解决的办法在十四届三中全会时已经确定，填补缺口的最大一笔资金的来源是国有资产。许多人都认为这是百益而无一弊的做法，能够帮助国企改革上一个大台阶。

另一个方面是要引导医疗改革。医疗改革这几年有很大的进步，但是现在发生一个大问题，即医疗被认为是多轨制的，标准不一。经过3年的改革试验，如今需要总结经验，如何能使医疗公平正义，同时又保证它的可持续性。另外，要提高社会保障的统筹层次，逐步实现全国统筹。

第四个配套改革是国有经济改革。对于这个问题，争论很大。国务院发改委研究中心和世界银行对于2013年中国国有经济的进一步改革提出意见，受到有关主管部门的强烈反应。在我看来，还是应该以十五大的要求进一步推进国有经济布局的调整和国有企业的改革。应允许地区出售国有股权，用以补充社会保障基金、公租房基金，但是要立规矩。应加快国有企业建立有效的公司治理的速度。

执行改革的时候，能够以权谋私的利益相关者一定会对改革设置障碍，阻挠市场化、民主化的推进，所以党和政府的领导一定要有极大的勇气实现对人民的承诺。这是改革成功的必要前提。作为国家的公民，有权利和义务来支持改革，督促政府推进改革。

最后是怎样实现这些改革。这件事情就更难了，因为要执行的时候，阻力更大。所以我们要设想，怎么能够顺利地把同期方案制定出来，而且这一方案要比较可以执行。下一步要怎么做?我想到五件事。

第一件事是实施准备。有外国学者在某杂志上发表文章，认为中国现在群众对于政府的信任程度不够。这是一个很大的问题，因为改革是一项很艰巨的任务，没有大众的支持很难往下做。这位外国学者提出一种意见，即现在启动一些大众关心的而且成效易于被观察到的改革项目，以便提高政府的可信度，聚集改革的支持力量。

第二件事是清理审批制度。市场能管的就交给市场，社会能做的就交给社会。当然，根据过去的经验，这件事要真正执行并不是很容易。

第三件事关于公共财产。

第四件事是要注意创造和维护较为宽松的宏观经济环境。1985年的全国党代表会议，关于七五建议里讲到宏观经济的方针，它说改革初期一定要注意保护宏观经济比较宽松。换句话说，要注意保护总供给和总需求的协调。那段话是这样讲的，改革的目的是为了发展，但是在改革时期，关于发展的安排要为改革准备一个比较宽松的环境，不要把速度定得很高，不要把投资规模弄得很大，造成总需求和总供给不协调的紧张环境，这样会使改革的推出出现问题。这个方针定得很好。

政府吸收了与改革相关的建议，但是最后往往出现这样的情况：改革设计得很好，但是宏观经济方面，流动性太盛，改革的措施就推不出去。比如1988年的价值闯关就是这样。今年，整个环境好像有这样的苗头，信贷增长速度加快，信用膨胀趋势明显。

第五件事就是实施。实施的时候是真刀真枪，所以能够以权谋私的利益相关者一定会对改革设置障碍，阻挠市场化、民主化的推进，所以党和政府的领导一定要像十八大报告中讲的一样，要有极大的勇气实现对人民的承诺。这是改革成功的必要前提。当然，并不是说把所有的责任都推给政府，作为国家的公民，作为国家的主人，有权利和义务来支持改革，督促政府推进改革。

（注：作者系国务院发展研究中心研究员，上海商报2013-04-23至2013-04-25刊发时有删减）