陈志武：建立民主法制约束政府权力

“经济观察报·2012年度观察家年会暨第二届中国改革峰会”于12月19日在北京召开。上图为耶鲁大学终身教授陈志武[微博]。

以下为演讲实录：

陈志武：非常感谢《经济观察报》给我这么一个机会，这大概是第四年，第五年参加观察家年会。刚才吴老师、周教授还有许教授从如何进行改革的方方面面谈了很多的具体的一些细节。特别是刚才许小年[微博]教授强调政府从很多领域里面退出了，以前我们说的比较多的是市场可以做的应该留给市场做。其实我个人觉得要做一个简单的调整，因为的确很多事儿市场可以做，但是也有很多事儿是市场可能也做不太好，政府也做不好，这些事儿到底留给谁来做？我觉得，只要政府不能做，做不好的都应该留给市场做，因为政府能做好的事实上非常有限。按照这个思路来做，应该说留给市场的会比我们平时说的市场能做的就留给市场做，实际上可以给市场更大的空间，我只做一个简单的修正。

当然，我下面花20来分钟讲的重点是说一些思考，到不是具体怎么样改革，特别是十八大之后，我们非常清楚，今天新的领导班子和未来的中国十几年，二十几年面对的挑战跟过去三十几年面对的挑战差距非常大，不完全是一回事。到底怎么样理解这些挑战？我还是想通过老家湖南茶陵作为起点，这个是把我老家过度的美化了，茶陵20世纪中期之前，基本上没有交通，水运跟一般的船差不多，走不到哪里去，20世纪中期之间，没有铁路通到茶陵，也没有公路通到茶陵，更没有现在的高速公路，或者是飞机等等。所以，茶陵现实很穷。但是，从另一个角度来讲，正因为以前没有铁路，没有公路，也没有现在的金融机构在那儿，所以茶陵本身的一些有价值的东西，社会的利益，老百姓的利益被无意之中的保护起来，也就是茶陵其实没有什么东西，但是茶陵有的东西，民脂民膏哪怕很少，但是基本上由于没有规模化的交通运输工具，所以茶陵老百姓的利益在天高皇帝远和交通运输不发达的双重帮助之下被保护的很好。

但是，今天这个情况发生了很大的变化。这里我给大家看一张湖南的高速公路的图，总体上在湖南省范围之内现在有7条高速公路，从南到北，9条高速公路从东到细，这样一来，我的老家茶陵靠近井冈山，茶陵没有几年就有3条高速公路，这是一方面的变化。另一方面的变化，湖南省范围之内，有9条铁路干线，包括我的老家茶陵至少有2条铁路线路过，这下好了，当然有这些高速公路和铁路确确实实给我老家的那些乡亲可以带来一些新的发展的机会，这是好的一面。但是，不好的一面在哪里呢？就是茶陵有什么东西值钱的，在北京的高官，长沙的高官，想要调动任何他们喜欢的茶陵的东西，根本不需要费什么力，又有铁路，又有高速公路，可以运输起来。

我大概根据今年的一些估算，我看到这样的一个总体的数据，就是目前全国范围之内把铁路运输总量，公路运输总量，水运的总量，航空的运输总量加在一起今年全国范围之内的货运量将会超过350亿吨，按照13亿人口来算，今年的人均货运量达到26吨的水平。当然，这个可能恰恰说明中国的经济现在是非常的现代，非常的发展，方方面面，跨地区的物流，大大的增加了，这些都是非常好的一面。但是，不好的一面跟我前面讲到的茶陵老家过去朝代时期，一直到清朝末期，民国之前的境况相比，这种大规模的运输量，运输能力跟政府权利不受制约形成非常大的反差。也就是这些高强度的、大规模的运输容量发生在行政权利不受到制约时期的话，权利可能带来对民间财富，民间资产，民间有价值的东西构成掠夺，或者说侵犯的程度是历史上任何时期所没办法比的。所以，现代交通运输工具、网络带来的结果，使得掠夺民间财富的能力达到空前的高度，这个话怎么说呢？稍微了解历史的都知道，晚清铁路出现之前，京杭大运河是中国最主要的帮助朝廷从各个地方，主要是从南方把粮食还有其他贵重的有价值的朝廷官员喜欢的那些东西运到北京的一个主要的手段。大概运河全长1794公里，今天大概有1400公里可以使用，实际上没有那么多人使用了。京杭运河最早从春秋战国的时候开始，到现在从这些历史学家的研究，在整个差不多2000多年的历史上，最鼎盛的时候，就是京杭运河运的最多的时候，大概路过从天津到通州到北京的运河每年朝运船只的数量大概2万只，这是什么概念？如果当时的船每一只船可以运5吨的货物，也就是全年总的流量，往北京运进来的民间有价值东西，差不多也就是10万吨这样的水平，跟现在几百亿吨完全是没有办法比的规模。所以，从这个意义上我们可以看到，我们不能够只看到给现代技术，给经济，给运输，交易成本带来的方方面面的积极的影响。但是，如果制度不相应的跟上来，民主法制对权利的制约不跟上来，老百姓的利益受到的挑战和威胁是史无前例的。换句话说天高皇帝远，原来确确实实有技术方面的限制带来这些好处，这是从交通运输技术方面发生变化，我们可以看到未来几十年，未来五年，十年，中国进一步的持续发展所面对的挑战，这些挑战必须得从制约权利，现在法制改革这些角度来着手，否则民间的权益受到的威胁只会越来越大，而不会越来越低。

第二、重点强调的变化就是金融技术的变化。中国的第一个现代银行，中国通商银行是1897年成立的，乾隆中期，全国大概有2千万家钱庄典当，但是这2千万家和其他的机构，基本上都没有在其他范围之内，或者跨地区的成网，更没有把总部设在北京首都，或者明朝的时候放在南京首都。这样一来像我老家茶陵，茶陵可以有钱庄，老百姓没有什么钱，但是有一个好处，当地的钱庄吸收过来的存款和金融资产百分之百都投放在本地，而不是像现在全国的商业银行，不管是工商，建行，农行等等可以在全国各个地方吸收存款，但是投放的决定权首先是控制在北京。如果我们算一下，我们可能会知道，实际上到18世纪末期，19世纪上半期的时候，票号在全国范围之内有一定的联网，据估算，光绪的前期，票号的总号和分号的数量大概全国范围之内有400家，这说明一个问题，我们不妨给一个很大的数字，就是每一家票号的总号和分号假定有10万两银子的资产，当时一个票号有10万两银子的资产是非常大，全国分为之内有400家乘上10万两银子，也就是在全国范围之内，连成网的票号体系最多控制4000万两银子这么多的金融资产。按照当时北京的一般工匠，一年大概赚20两银子的收入，那时候全国的票号金融体系控制的资源大概是一个什么规模呢？是相当于200万个城镇工人一年的收入。也就是说，那时候不管是光绪皇帝，还是过去其他的皇帝，权利再怎么失控，顶多可以把那些票号差不多4000万两银子，差不多等于200万人的年收入可以乱花，乱调配。

但是，这个数字跟今天的全国金融体系控制的资源，完全不是一个数量级的概念，因为最近我看到，大概全国的主要商业银行总部在北京的以这些为主，还有上海的，总共控制了90几万亿的储蓄存款。这90多万亿是一个什么概念？如果按照城镇居民今年差不多2500元人均可支配收入作为一个基数，在90多万亿存款金融资源，相当于36亿城镇居民今年一年的可支配收入。当然，我知道我们没有36亿的城镇居民，也许只有6亿，这恰恰说明，现在的金融体系控制的资源规模，不管是跟乾隆时期的票号，还是光绪皇帝时期的票号控制的总的资源相比，在数量级上发生了很大的变化。也从这个角度，让我们看到全国金融体系的一体化有中央在总部的，总部在北京的，还有其他大城市的那些总行来控制以后，特别是这些银行的信贷也要受到国务院、发改委统一的调配以后，这个时候权利怎么样行使？是不是能够受到相应的制约，用好资源，集中力量办大事儿，当然可以发挥积极的效应。但是，我们作为制度设计的思考，制度设计的那些有学问的人，我们必须要考虑到，万一这些权利被滥用的时候会怎么办？被滥用的时候，可以影响到的资产规模相当于36亿城镇居民100多亿农民一年收入的时候，这个潜在的伤害和危害跟历史上的任何时期相比也是完全不能同日而语的。所以，这个里面我们思考未来社会挑战的时候，不能思考现代金融体系带来的好处，我们必须看到，权利一旦失控，滥用的时候，可能构成的伤害是怎么的数量级。

第三、现在改革不能推迟的原因，跟收入规模，财政规模有关系，刚才几位教授说的比较多，我这里不多说了。但是，重点跟大家提炼一个问题，预算内的财政税收和预算外的财政收入加在一起，至少有15万亿是政府可以花的钱，钱到底怎么花？尤其是跟乾隆时期的财政税收，一年4900万两因子相比数量级上差别非常大，因为乾隆时期一年4900万两因子，大概也是相当于200多万北京工人一年的收入，跟现在的十几万亿，相当于6、7亿城镇居民一年的可支配收入。当权利财政透明度很低的时候，可以带来的后果可以以各种方式表现出来，这张图可能是最近最流行的大家都很熟悉的济南市政府大楼，我这里不多说了。

第四、国家作为资本家，作为地主控制的资源实际上按照一个简单的估算，将近占全社会生产资料，生产性财富的60%，2/3这样的规模，这个钱怎么花？也是我们从经济学角度看到民主法治的宪政改革，再往后推，可能带来的问题会越来越成问题。

从这个意义上也让我们看到为什么？特别是有很多研究国学的学者没有意识到，在世界范围之内，民主宪政法治的发展都是19世纪，20世纪的时候，也就是很多学者很喜欢说，如果过去几千年都没有西方的民主法治，货币民主法治历来都是西方一贯的制度。当然，英国相对来说是第一个首先推出现代意义上的民主法治的国家，但是也是在1689年的事儿。第二个推出宪法的就是美国，大概在一七八几年。但是，更多的现代民主法治的国家都是在19实际出现了一批，第二批主要是在20世纪，特别是第二次世界大战以后。所以，从全球的范围来看，我们可能会问，为什么民主法治是近代19、20世纪才推出来的，在全球范围之内，到今天除了少数几个国家都普遍执行的，而且都是在19世纪，20世纪才慢慢的推出来？

从这个意义上，回到我湖南老家茶陵，不仅是中国，其他国家也是这样，现代交通都是在19、20世纪才慢慢的普遍推广起来，这种现代技术，现代金融体系的推广，不只是在中国带出了，而且在其他国家都带出对权利制约，权利制衡的要求，所以今天我们非常具体的，非常活生生的可以从很多角度看到这些现代技术，如果没有民主法治的支持，以后的问题会非常严重，具体要进行哪些宪政改革、体制改革和法治改革，其他几位学者都会讲很多，我不多说了，谢谢大家

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