周其仁:“城市偏向”导致城市化滞后
就当下讨论中国城市化滞后而言,不少意见指向一个关键的制度变量,即公民有没有宪法保障的“迁徙自由权”。据查,1954年我国第一部宪法是规定了公民的自由迁徙权的。后来此项宪法权利被删,且再也没有写回来。
【BiMBA名师之周其仁专栏】说来不易相信,长期以来我国工业化超前、城市化滞后,居然与一套“城市偏向”的观念、制度与政策有关。真可谓“不是冤家不聚头”:原来重工轻城并不是“轻视城市”的产物,恰恰相反,是“维护城市”的偏向主导了体制与政策,才强力阻挠了人们择城而入、择地而居的自发倾向。
容我从较远的地方说起。1991年我到洛杉矶加州大学后,选过一门讲英国人口的课程。老师是剑桥来的斯科菲尔德(R.S.Schofield)教授,曾多年主持颇有声望的“历史人口小组”的工作,利用散见于英国各地教区的洗礼、婚礼、葬礼登记资料,“还原”了工业革命前几百年的英国经济社会人口变迁。就在那门课上,我才知晓早在出国前就自以为耳熟能详的“城市化”,从观察到概念的形成别有一番来历。
最早是人口统计方面的发现。例如17世纪的人口统计学先驱约翰·格朗特(John Graunt)(1620-1674),在分析当时伦敦的洗礼与殡葬数据时,发现本地的殡葬数远远大于本地出生的人数。他估算,从乡村和小城镇到伦敦的净迁入人口,平均每年高达6000人。作为交叉检验,他又分析靠近南安普顿一个小镇的数据,发现90年间这个小镇共增加了1059人,其中300人留在原地,400人移民美洲,300~400人迁入伦敦。这就是说,伦敦城从一开始就是人口迁徙的产物。更一般地说,城市是城市化的结果——居民从聚集程度很低的乡村流动到密度较高的城市。
是城市的热闹与收入机会等等把人口“拉”上了城市化之路吗?至少开头不是。不少乡村人口是被“赶”出来的。哪些人呢?那些没有机会继承家庭农地或手工作坊的年轻人。儿子也无权平分家产吗?是的。原来那里的传统,家产是家长的财产,要按家长的意愿交给后代继承。没有老子的意愿表达即遗嘱(will),儿子无权染指家产。从收集到的遗嘱看,多数给了长子,但也不是铁定的长子继承制,因为传给女儿、亲戚、家仆甚至外人的,也都有。比较可靠的准则只有一条,就是家产按家长意愿传给后代。
无权继承农庄的,只好走人。人群中天然牢不可破的血缘、地缘关系网,就这样被无情地撕开了一道口子。从这里跑出来的,注定是姥姥不疼、舅舅不爱之辈,同是天涯沦落人,谁与谁也没个宗法纽带,只好发展陌生人之间的平等契约,合作起来讨生活。后来所说的“自由民”、“市民”或“市民社会”,就是这样来的;以市立城、作为自治体的“城市”,也是这样来的。
与行政中心或军事重镇之“城”不同,“城市”在很长时间里可不是锦上添花的繁华之地。也是这位老师在课上讲到的,包括伦敦城在内诸多英国城市,多少年来的人口死亡率要远高于乡村地区,预期寿命则远低于乡村地区。原因简单,密度达到临界点就要基础设施建设的跟进,但早期多数自治城市满足不了,建筑通风、道路、上下水管道、防火等等,一律乏善可陈。新鲜食物的供应,当然更谈不到。简言之,生活质量城不如乡,这似乎是英国早期城市化的常态。那里的“上流社会”推崇田园生活,是不是也由此而来?《英国女王》说伊丽莎白得空就下乡,《凯恩斯传》说这位经济学的天之骄子隔三差五去伦敦郊外休闲,怕都是在那个时代“城乡差距过大”下趋利避害的行为吧。
人们为什么还要在如此糟糕的城市里凑合着过?农庄之不容和不留是推力,向城镇聚集、需求集中刺激出来的分工细化,“无意中”创造更多的收入,就是拉力了。费雪讲得好,收入是经济活动的出发点和落脚点,也是经济学的第一个字母和最后一个字母。既然都没有继承到土地,谋生当然以创造新的收入为要。人口聚集带来经济聚集,经济聚集又吸引更多的人口聚集——“城市的能耐”终于开始发力。
把以上讨论抽象出来,最重要的法则是一条:社会总要承认——至少不禁止——人口在空间移动、聚集的权利,才有城市化,才有城市。其实,城市化的“推力”和“拉力”都是动力,重要的是城市化的动力要大于禁止人们择城而入、择地而居的阻力。很明白,恰好17世纪英国的习俗和法律不禁止人们从农村移入城镇,否则根本不会有“1800年英国城市化率达到25%”这回事。
深究下去,自由移民的权利常常在无足轻重的时候才容易被承认。不是吗?中世纪西欧的经济、财富、高品质生活的重点不在城市,而在乡村庄园。相比之下,“城市”反倒成为“没法子之人”的一个去处。所以打从一开始,很多“城镇”差不多就是“贫民窟”的同义词,又脏又乱又差的,绝不是世袭特权家庭的安身立命之处。也正因为如此,城市才与普通人的自由相连。至于日后的城市成为文明和财富极其耀眼的中心,那应该不是谋划的产物,而是自发的自由经济活动的意外结晶。
容忍向城市流动的自由,在中国遇到一个困难,那就是早在工业化之前,国家权力、财富和文明便集中于城市。说起来,农业文明并不需要空间上的高度集中,可是据一些学者之见,大规模的治水事业和面向骑兵的国防,离不开中央集权的国家机器。大一统中国应运而生,而国家运转的重心早就集结于城市。
远的不提,现代史上的“农村包围城市”,并不是说中国的城市不重要,而是很重要、太重要,只无奈敌强我弱,不可能在几个中心城市“一声炮响”就取得革命胜利,才下决心迂回曲折,先在农村搞几十年根据地,直到具备了实力,才把战略重点转向城市。《开国大典》里的进城前夜,毛泽东豪情万丈地说这是进城赶考,可见早知道城市重要。
城市被看明白绝非无足轻重之地,搞建设的时候开放自由流入就不容易。就当下讨论中国城市化滞后而言,不少意见指向一个关键的制度变量,即公民有没有宪法保障的“迁徙自由权”。据查,1954年我国第一部宪法是规定了公民的自由迁徙权的。后来此项宪法权利被删,且再也没有写回来。不少人大代表、专家和公众意见领袖,因此主张“迁徙自由权”重新入宪,以此指导、规范相应的法律和政策。
研读了有关材料,得到三点印象。一是“54宪法”写入“迁徙自由权”时,本身就不那么顺畅;二是宪法写入迁徙自由权之后,实际执行中很快打了折扣;三是1975年文革高潮从宪法里拿下了迁徙自由,后来再要求重新写入,困难重重。
这段公案,对理解中国城市化问题大有意义。我的解读,恰恰是对城市地位的看重和偏爱,才引致观念、制度和政策限制人们择城而入、择地而居的自由。
作者为北京大学国家发展研究院教授
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