薛兆丰:征地还是征税

| 2012/07/31 | 2 条评论

各级政府应该弃“实物税”而选“货币税”,从依靠“土地征转”转向依靠“货币税收”来支撑财政开销。至于税率,当然是越低越好,而真要做到低税率,就还得看我们在紧缩政府支出的问题上,取得多大的成功。

与中国许多城市一样,杭州的财政收入,显著依赖土地出让金。 据上周《经济观察报》报道,由于地产调控和经济增速放缓,杭州上半年的土地出让收入大减,预计无法完成财政收入的年度目标;若真如是,杭州就“可能率先成为首个无法完成年度财政预算目标的省会城市”。

记者说“可能率先”,用词严谨,因为可能有多个省会城市同时创此记录。当然,不能完成任务本身并不重要。年度目标是可以调的,把新目标调低,明年又可以完成任务。倒是这从来没有哪个省会城市不能完成财政收入目标的传统,令人怀疑这些市政府并非始终“实事求是”。多一些城市不能完成财政收入目标,反而让人感觉更加真实。

这则消息真正令人担忧的地方在于,各级政府手头可以出让的土地越来越少,财政收入越发窘困,一些基层政府已经穷到了“年终要拿一块地卖了以后才能发工资”的地步;真的无地可卖,那政府会把手伸向何处?

我们知道,普通人有四种办法增加收入:挣钱、借钱、卖家当,不然就是抢钱抢物;而政府增加收入的方式也有四种:挣钱、借钱、卖家当,不然就是征税和印钱。让我们约略分析政府的这几种生财之道。

先谈挣钱。古今中外的经验告诉我们,政府不善于挣钱。尽管政府官员可以很聪明、政府可以拥有海量市场数据、政府也具备做事的权力和魄力,但致命之处是:政府官员不是公共资源的私有者,他们对资源利用的决策,只可能顾及任期之内的效果,不可能看到遥远的未来。

“争取和保住位置”是他们的目的,“做事”是他们的手段;而不是相反,他们不可能把“做事”当目的,而把“争取和保住位置”当手段。不是说政府官员中缺乏志向高远之人,而是说政治的现实约束,决定了官员必定“先占位置、始能做事”。

这任期的约束,使官员不可能像私有者那样,充分承担其经营决策的后果。换言之,官员经商与商人经商,目标并不一致。老百姓会以为,官员经商有好处,因为他们并非唯利是图,而是会顾及大众的利益。事实上,世上没有免费午餐,官员在经商过程中所做的任何商人不愿意做的“善事”,其实迟早都是老百姓自己付的帐。

养老金是典型的例子。迷信的人说,将工作期间的部分收入交给政府,政府能使得这笔财富尽量保值增值,等退休后本息奉还让人们颐养天年。实际没有这回事。政府之所以暂时能够对目前已经退休的人士提供养老金,并不是因为它善于保值增值,而只是它目前还能从年轻的缴款人那里取得资金,用新钱还旧债。一旦人口结构逐渐改变,缴款的年轻人逐渐减少,取款的老人逐渐增加,养老金就难以为继。这是古今中外所有政府操办的养老保险的“总路线”。

再谈借钱。政府借钱就是发债。上世纪二战后,西方国家盛行凯恩斯经济学,信奉政府乱花钱有利于刺激经济的理财哲学:私人不愿意修的路,政府来修;私人不愿意建的厂,政府来建;私人不愿意设的岗位,政府来设;私人不愿意发的福利,政府来发……问题是,尽管这些开支可以造就短暂的繁荣,可以缓解一时的痛苦,但这种做法不符合“量入为出”的基本理财原则。目前欧洲的债务危机,不仅印证了政府为了资助刺激经济计划而进行大量举债的倾向,也展现了这种做法的严重后果。

再谈印钱。政府印钱就是制造通货膨胀。这比举债和征税更诱人,因为既不需要说服债权人借钱,也不需要征得纳税人的同意,只需要开动印钞机,就能立即获取购买力,而要过至少一年半载,代价才会逐渐以通货膨胀的方式显露出来。到这个时候,各国政府又会寻找替罪羔羊,说是地产开发商推高了房价、说是投机者炒高了大蒜和绿豆的价格、说是阿拉伯的石油卡特尔制造了能源的高价……各种价格管制和限购政策便应运而生。

中国目前也正经历通货膨胀,其中一个主要原因,是过去十年来,为了维持人民币兑美元的较低汇率而被迫印钞。人民币汇率被人为压低,外汇于是涌入追逐廉价人民币,央行采取引发新钞的方式来应付外汇的兑换需求。其结果,一是巨额的外汇储备,二是巨额的人民币新增流量。要遏制这种“引入型通胀”,要么是让人民币汇率自由浮动,要么是动用举债而非印钞的办法来筹集应付兑换需求的人民币。不管出于何种目的,用印钱的方式来支撑财政开销或扶持特殊产业,是饮鸠止渴,绝不宜用。

再谈卖家当。政府手上有物业、有产业、还有土地。将国企私有化,往往是各国政府为了筹集资金,迫于无奈时采用的办法。如前所述,政府官员天然地不善于挣钱,将产业私有化是好事。所谓的“好”,有两个层面,一是国企落到了善用者的手里,浪费减少,资源升值;二是政府对原国企的扶持政策,也往往会随着私有化的过程而取消,这样被盘活的就不仅是国企本身,而是国企所在的整个行业。

政府出售土地,或在“土地所有权归国家”的名义下出让土地的使用权,与国企私有化一样,能极大地起到盘活土地资源的作用。问题是,许多人认为,地方政府卖土地,搞基建,会推高地价,从而盘剥和套牢了购房者。这是所谓“土地财政”,即政府通过卖地来增加收入的做法,受到大众诟病的原因。

我解释过,政府卖地必定增加土地供应,既然土地供应增加了,那卖地就不可能在边际上推高地价和房价。事实是,政府按规则卖地的做法,照亮了人们改善居住条件的前景,人们乐意在房地产业花更多钱。是增加的需求,先推高了房价,进而再推高了地价。这好比苹果公司革新了手机,激发了人们的物欲,从而推高了人们购买手机的总支出一样。要明白的是,在苹果公司推出手机以前,人们获得同类服务的价格,不是很低,而是无穷高;同样地,在政府卖地以前,老百姓享受今天的居住服务的价格,不是很低,而是无穷高。

问题不在政府卖地,而在政府获取土地的方式!过去政府通过“征地”或“转地”,免费或低价从农民手上获得大片土地,然后又以高价出让,作非公共用途的建设。与民争利,很不可取。

是的,过去的已经过去,我们应该往前看。往前看,再也不应该这样了。若非涉及纯粹的公共用途,那就应该让农民和开发商自己协商、自己立约、自己交割,而政府只是作个旁证,或收取合理的交易税,或收取开发成功后产生的商业增值税。若真的属于严格的“公共用途”,政府也应该给予充分的补偿!

有人问,政府若不通过征地的方式整理出大片空地,又怎能提高招商引资的吸引力,或从事重大项目的开发?答案是:政府要地,与私人企业要地一样,应该到土地市场上购买。这是说,即使认同政府有“征用(taking)”的权力,也应该从“征地”这种“实物税”,向“征税”这种“货币税”过渡,而这是现代化政府的标志。

历史上,形形色色的“政府”,都有过各种征收“实物税”的尝试。这些“实物”,包括粮食、牲口、布匹,土地、劳动力。义务兵制度,也是一种实物税,其中的“实物”就是人力。政府征收实物税的实施成本高,因为人们会刻意保留良品而上缴次品,而政府的监督缴纳行为和考察实物质量的成本,就会扶摇直上。

文明而有效的做法,是改“实物税”为“货币税”。政府征收货币税,并没有否定其“征用”的权力,而只是改变了征用的方式。要知道,货币是最容易甄别其价值的物品,一元就是一元。政府不仅无需担心纳税人缴来的货币税掺假,而且能够凭着货币收入,在自由市场上购买官员们想要购买的物品。今天政府所用的办公楼、办公桌、汽车、宴席,都是用征来的货币税购买的。诸位不妨设想,要是这些物品,都改用“实物税”的方式征取,那将会出现何种混乱局面?

政府用远低于市场价格的代价,征用一片空地,用来招商引资,到底划算不划算?争论不会有结果,因为没有标准。与此对照,假如政府动用财政收入,以市场价格在市场上购买一块空地,用来招商引资,到底划算不划算?这种争论则很容易达成共识,因为可以在商言商、算一笔明白帐。当然,让商人自己盘算购买土地是否合算,而政府则退出市场,袖手旁观,只收一点税,是最理想的制度安排。

杭州市“土地财政”面临的困境,让我们重新思考政府的生财之道。我的看法是,各级政府应该弃“实物税”而选“货币税”,从依靠“土地征转”转向依靠“货币税收”来支撑财政开销。至于税率,当然是越低越好,而真要做到低税率,就还得看我们在紧缩政府支出的问题上,取得多大的成功。



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分类: 专栏, 经济观察报, 薛兆丰

  1. 毛泽东打倒了地主阶级.土地就变成国家的了.而且土地就真的是国家的.使用几乎是不收钱的.毛泽东被打倒了.土地就被还给了地主阶级.为了表扬下人家打倒毛泽东的功劳.收你点小钱算个P啊.人家当年毛泽东带领多少热血儿女抛头颅洒热血才收回来的土地,让你花这么点小钱就搞到手了.还在这里叫唤.简直是忘恩负义.

  2. 国家直接转移支付消费者,消费者网上下载消费凭证自由选择学校,不再财政拨款给目前事业单位;目前事业单位真正完全独立市场化推进,各省教育特色民营化市场体系建立,政府透明监管(网络公示);完全独立市场化进程中,目前事业单位财务、教师收入等网上公开,同时教师社会评价公开,以学生学术综合成绩和家长等社会评价作为绩效淘汰晋职称依据,对教师进出机制的执行成为硬杠杠。此外,作为收入分配改革的有机部分,需对教师违规和灰色收入予以网络监督、没收和惩处,对教师师德、教育简历、教学社会评价等全国一张网透明公示,以便及早达到人民基本满意的标准。2016:目前事业单位完全独立真正市场化基本完成,有限型政府服务和监管目前事业单位完全真正市场化改革、反腐倡廉、国际发展新战略与实践(台湾、东海、俄、欧洲、美洲、非洲等)、垄断国企破垄、地方财政债务管理、行政体制改革、道德及信仰建设、社会网络媒体监督、共同富裕以欧债危机等为体现的全球经济大范围衰退形势下,中国应当紧抓机遇,通过真正市场化和有限透明政府的深入改革提升活力从而一枝独秀。比如以政府市场透明购买教师岗位服务等拓动教育真正市场化进程从而最终形成教育消费者使用教育劵行使义务用教权的政府市场购买基本教育服务格局。