周其仁:从放权到还权
讲过的,“还权”之权系指农村山林、土地和房屋的产权,没有还权之前,这些权利掌控于政府之手,譬如农民的建设用地不得向非农民转让,但政府一把征用过来,再到市场上出让就可以了。把土地转让权还给农民以后,政府再征地的麻烦肯定增加。既然如此,为什么政府要还权?
回答这个问题,要在中国的经济制度变迁方面补一点课。我们不妨先问,无论还权与否,掌控在地方政府手里的财产转让权,本身又是从哪里来的?答案是,那已经是改革的产物。具体说,是原本高度中央集权计划体制“放权改革”的成果。
是的,经典的计划经济体制根本就容不得资产的市场转让权。那套来自前苏联的制度,核心逻辑是全部生产资料归公,由政府下命令直接管理。由于资产全部归国家,因此就不需要有“转让”——更没有市场转让——的合法地位。要的只是“划拨”,就像一个人把自己的东西从左口袋装到右口袋那样简单、透明和直截了当。对这套制度而言,什么转让、市场交易、讨价还价、价格机制等等,太麻烦,太琐碎,太斤斤计较——总之一句话,太capitalist了。
土地向来根据需要由国家划拨。虽然“国家”很抽象,但政府、行政部门及官员却非常具体。像中国这样多级政府的大国,一般行政级别越高的,就越代表整个国家和全民。最有代表性的事件,我看过的报道是设蛇口工业区时,袁庚先生到中南海汇报,时任国务院副总理李先念手拿红铅笔,看着地图问,要多大?把南头半岛都划给你们?袁庚急答:用不了那么大,这小一块(2.5平方公里)就够——日后袁先生也许为此后悔多年。不值得大惊小怪的,反正土地国有,划给蛇口的再大,也还是国有。
从“划拨”转为“出让”,一词之差,体制的含义截然不同。出让之“让”,是“让渡”的意思,一定涉及资产在多个权利主体之间的转手。当年中国怎样借鉴香港土地批租制的经验,从国家土地划拨走向“土地使用权合法转让”之路,本系列评论已经用了不少篇幅做过讨论 [见本专栏(21)-(25)]。这里要补充一点:如果说划拨之权高度集中于中央,那么“转让土地使用权”,从一开始就放给了地方政府。仍然以上例来说明,划多少地给蛇口,要中南海批准;但是后来的蛇口拿出多少土地向市场转让,归深圳市管,北京就不管了。
这就是说,“放权”构成市场化改革的前提。关于这一点,2008年纪念改革开放30年的时候,大家有过很多讨论。是年7月,高龄98岁的科斯在芝加哥大学召集中国改革经验的研讨会,我在会上的发言“邓小平做对了什么?”问出了自己长久以来好奇的一个问题:“为什么邓小平也对‘看不见的手’情有独钟?这位曾经指挥过百万野战大军,担任过中共中央总书记和国务院副总理的大政治家,分明拥有一双‘看得见的手’!他难道不知道,扩大市场价格机制配置资源的范围,总要在某种程度上收缩‘看得见的手’发号施令的范围?大权在手,又坚决推进价格闯关,这究竟是为什么?”
当时得到的答案,无非是高度集权的计划体制逐步累积了奇高无比的运行成本,一旦达到不堪承受的程度,“放权改革”也许就是一条解脱的出路。至于超级国家公司向来政企合一的“权力+权利”,一旦下放,就不完全由上面控制了。多种多样的意图、理念、利益主体外加大历史中的“偶发小事件”,一起影响着“放权”的实际路径和结果。
事后看,放权大体上“兵分三路”:一部分权放给了私人,如农村土地承包权到了农户,创办民营企业的权给了城乡企业家;一部分权放到了“国企”,依改制的程度或更像私、或更像公的庞大一族;还有一部分权,则放到地方政府,形成了广受瞩目的“地方政府公司”。也不是什么权都放下去了,货币权、财税权以及这些年越用越频繁的“调控权”(实质是管制市场之权),基本还是掌控在中央政府及其部委的手中。
这里单说放到地方政府的土地转让权。真是意外的惊喜:谁也没料到平平常常的土地里面竟然隐藏着如此巨大的经济力量。背后应该是要素流动和集聚规律在起作用,但从土地里释放出来的巨大收益,终究要由现存的权力架构决定怎样分配。既然土地从自上而下的划拨体制演变成“地方主导的市场转让”制,工业化、城镇化带起的土地收益主要在地方政府“落袋”,也算顺理成章。回头看,倘若没有那一大块土地出让收入,这些年地方政府的日子怎么过?
由此也带出另一个效应:放到地方政府的权,再放下去绝不容易!道理只有一个,中央集权的放权是因为运行成本太高,得不偿失,所以放权。地方政府的尺寸小了好几十号、几百号,他们握权在手的“净收益”一般还挺高的。如是,凭什么还要再放权?再从国际经验看,一度红火非常、深得世界银行[微博]表扬的“东亚经验”,不也由政府在经济增长中扮演着更为积极的角色吗?
问题是,日、韩、新加坡等国的尺寸比中国小了很多,要中国走东亚之路,差不多就是要大象如松鼠一样跳舞,勉为其难了。但是中国的地方政府,在规模尺寸上却与东亚不少国家很是“门当户对”。所以个人之见,这些年所谓“政府强势的中国模式”,主要就是地方政府在经济事务中煞是强势。“举国优势”的样板如北京办奥运、上海办世博,当然离不开中央政府的协调,但真正关键的,还是这两个城市的政府强势得不得了。背后的机制,就是经历了早期的放权改革后,落到地方政府的那部分权力,没有继续下放的必要。
这也是2008年成都提出“还权赋能”格外引人注意的地方。我对自己说,放权、抓权、又来了一个“还权”,莫非中国的制度演化又要进一程了?也还是好奇驱动:多数地方政府正热火朝天地把放到自己手里的权用得个花样翻新、欲罢不能,成都市怎么就非要提出什么“还权赋能”?在经济上,“还权”越多,留给政府自己的越少,他们岂不是自废武功?在文化上,成都地方弥漫着“安逸”之风,那几个领导人为什么要标新立异,敢为天下之先?
其实,那年去芝加哥开会之前,我就知道了成都提出“还权赋能”这回事。自己也模模糊糊有了一个推断:可能是那里如火如荼推进的“三个集中”,遭遇到某种“成本的急升”吧?顺便交代一句,在经验研究上,我向来把推断——猜测、假说、以至于所谓的“理论”——当作调查真实世界的向导。现在既然好歹有了一个“向导”——反正不好的话,再换一个就是了——接着要做的,就是踏踏实实去看看究竟是怎么一回事。于是,2008年7月当着科斯他老人家的面讲完了邓公做对了什么,我就打道回府,着手准备成都调查,尝试理解中国的改革自向地方政府分权之后,究竟还有没有新的实质性进展。
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只能说是一种设想!
很难啊!当权者不会放弃的
我怎么觉得自己好孤陋,好多好多信息都不知道
看看怎么发展。
还权赋能,需要经历多长时间呢
火钳刘明